En lo que va del sexenio calderonista, el Servicio de Administración Tributaria ha recaudado menos del 7 por ciento de las multas impuestas a contratistas y proveedores del gobierno federal, que suman más de 369 millones de pesos. Las
lagunas en el marco legal y los artificios de las empresas infractoras para eludir el cumplimiento de las sanciones explican el bajo porcentaje de pago, aduce la Secretaría de la Función Pública
En los primeros 51 meses del gobierno de Felipe Calderón, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) recaudó menos de 7 centavos de cada peso impuesto como sanción a las empresas y proveedores que incumplieron contratos públicos.
De acuerdo con datos del órgano tributario, entre el 1 de diciembre de 2006 y febrero de este año, las sanciones económicas a contratistas y proveedores del gobierno federal alcanzaron los 369 millones 788 mil 690 pesos. Pero de esa millonaria bolsa, hasta febrero pasado se habían solventado 24 millones 942 mil 581 pesos, es decir, el 6.7 por ciento. De este modo, la suma de las multas adeudadas en cuatro años alcanza los 344 millones 846 mil pesos.
Una situación similar se registra al incluir los datos del SAT disponibles desde 2000: de 731 millones 740 mil pesos en sanciones, hasta febrero pasado sólo se habían retribuido 68 millones 940 mil pesos (9.4 por ciento).
Los casos concluidos por el SAT –en lo que va del sexenio– son apenas 319 de los cerca de 2 mil que registra. Y no todos ellos terminaron con el pago de la multa correspondiente: nueve se resolvieron por compensación y cuatro más por adjudicaciones a favor del fisco federal.
Entre éstos se encuentra el de la empresa Ingenieros Civiles Asociados, SA de CV, del empresario Bernardo Quintana Isaac. Su penalización de 911 mil 586 pesos fue solventada con una compensación, según se desprende de la información del historial de multas del SAT, del cual Contralínea posee copia.
El listado ?actualizado hasta febrero de este año? revela también que entre los contratistas del gobierno federal que más sanciones económicas han recibido se encuentra la empresa Continental Serv, SA de CV, contratista de Pemex Exploración y Producción, filial de la paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex).
En lo que va de la administración de Calderón, la Secretaría de la Función Pública (SFP) ha establecido siete penalizaciones contra esta compañía, todas consistentes en inhabilitaciones y sanciones económicas.
Además de que no podrá participar en licitaciones gubernamentales hasta 2014, su deuda con el fisco alcanzaría los 7 millones 130 mil 556 pesos, de acuerdo con los datos del SAT.
Este consorcio ya había sido sancionado previamente. En mayo de 2004, Pemex Exploración y Producción inició un procedimiento administrativo en su contra.
El caso se resolvió hasta cuatro años después. La penalización impuesta consistió en una multa de 196 mil 794 pesos y la inhabilitación de la firma por nueve meses. Ésta promovió entonces un juicio de amparo contra tal resolución, el cual fue sobreseído en noviembre de 2008.
Hasta febrero pasado, ninguno de los procedimientos sancionatorios de Continental Serv figuraba como terminado por pago en el registro del SAT.
Las tácticas de evasión
La diputada perredista Esthela Damián Peralta explica que las empresas infractoras no pagan sus multas porque consideran que el procedimiento por el que fueron sancionadas no fue adecuado o que existen elementos que podrían permitirles ganar un litigio y no pagar.
La integrante de la Comisión de la Función Pública de la Cámara de Diputados ofrece una explicación más: los contratistas consideran que la retribución es irrelevante y que pueden encontrar la manera de continuar trabajando con el gobierno sin tener que remunerar.
Lo anterior no sólo es posible, sino bastante común, a decir del director general de Controversias y Sanciones en Contrataciones Públicas de la SFP, Rogelio Aldaz Romero. El funcionario explica que además de las sanciones económicas, en los casos de inhabilitación, ésta siempre va acompañada de una multa. Hasta hace unos años, las empresas infractoras sólo cumplían con su suspensión y al cabo de un tiempo regresaban a participar en las contrataciones públicas sin haber saldado su deuda con el fisco.
Una modificación a la ley estableció que los proveedores infractores debían pagar las sanciones para poder participar en las licitaciones gubernamentales. Sin embargo, a la fecha se mantiene un resquicio en la normatividad, pues no hay una disposición similar en los casos en que sólo se castiga pecuniariamente a una empresa.
Así, las multas por infracciones “menores” –como la no firma del contrato o la no exhibición de la garantía de cumplimiento– no impiden que las compañías penalizadas sigan siendo contratadas por el gobierno.
Al tiempo, los proveedores han encontrado la forma de darle la vuelta a las sanciones, ya sea a través de prolongados procesos jurídicos o mediante la creación de nuevas empresas, o una combinación de ambos artificios.
Aldaz Romero reconoce que es común que las corporaciones impugnen jurídicamente las resoluciones en su contra, aunque asegura que ocurre “cada vez menos”. El directivo de la SFP explica cómo funciona esta argucia: las empresas consiguen una suspensión de un tribunal y mientras éste analiza el caso (lo cual puede prolongarse por años), los efectos de la inhabilitación se hacen nugatorios, y la firma puede obtener contratos públicos.
La dilación de los procesos jurídicos –a veces promovida por los abogados de los consorcios sancionados– también es aprovechada por éstas para crear nuevas razones sociales y dotarlas de experiencia. De este modo, si el fallo del tribunal no les resulta favorable, pueden no pagar su multa y mantenerse inhabilitadas indefinidamente, pero seguir trabajando con el gobierno a través de sus empresas recién constituidas.
El año pasado, la SFP sancionó a cinco sociedades que habían presentado documentos falsos para beneficiarse con contratos de Pemex Exploración y Producción entre 2004 y 2008, por 814 millones de pesos.
De acuerdo con una nota publicada el 9 de marzo de 2010 en Reforma, una persona de nombre Elio Omar Vargas López aparecía entre los socios de cuando menos tres de las compañías escrutadas entonces por la Función Pública.
Las compañías fueron inhabilitadas y multadas. Se trata de Continental Serv, SA de CV; Marrob, SA de CV; TR del Golfo, SA de CV; Global Control de México, SA de CV, y True Services, SA de CV.
Actualmente, todas mantienen adeudos con el fisco por concepto de multas: Continental Serv por más de 7 millones de pesos; Marrob tiene cinco sanciones que suman 4 millones 855 mil 950 pesos; TR del Golfo adeuda cinco penas, cada una por 1 millón 1 mil 286 pesos; True Services fue multada con 2 millones 854 mil 566 pesos; y Global Control de México, con 1 millón 1 mil 286 pesos.
La legisladora Damián Peralta considera que hace falta revisar la normatividad para que se vigile y se dé seguimiento no sólo a las empresas sino también a las personas que las integran, a fin de evitar este tipo de fraudes “en los lugares donde muy probablemente ya tengan contubernios con la gente que se dedica al tema de las adquisiciones”.
La perredista advierte además que los actos de autoridad en los que ésta queda “con un palmo de narices” sólo propician la impunidad. En consecuencia, dice la diputada, se genera una cadena de mayor corrupción, más complicidad y un daño cada vez mayor al erario.
Función Pública, cobros pírricos
Desde el inicio del actual sexenio y hasta diciembre de 2010, la SFP sancionó económicamente a 132 proveedores del gobierno federal.
La dependencia –a la que en 2009 Calderón propuso desaparecer y trasladar sus funciones a la Presidencia de la República– es la encargada de inhibir y penalizar la comisión de prácticas corruptas en la administración pública federal, aunque no es la única instancia facultada para imponer sanciones a los proveedores del gobierno.
De acuerdo con datos proporcionados por la dependencia, a través de la solicitud de información 002700131811, las multas que estableció en los primeros cuatro años del calderonismo suman 42 millones 290 mil 525 pesos. De esa cantidad, el SAT sólo ha conseguido recaudar 1 millón 175 mil pesos, que equivalen apenas al 2.7 por ciento de lo que las empresas penalizadas tendrían que pagar.
La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público estipula que las sanciones a proveedores de las dependencias y entidades de la administración pública podrán ir de 50 a 1 mil veces el salario mínimo general. Conforme a la ley, las penalizaciones se determinan en función de la gravedad de la infracción, los daños o perjuicios producidos, la intención y omisión de la acción constitutiva de la infracción y las condiciones del infractor.
Para el encargado de las controversias y sanciones en contrataciones públicas, el monto de las sanciones económicas que actualmente existen “es realmente muy bajo; sobre todo considerando que ciertas licitaciones del gobierno son millonarias”.
Para ejemplificar cómo las empresas “hacen sus costes”, Aldaz Romero refiere que hay algunas que han sido penadas por presentar información falsa en las pólizas de fianza para garantizar sus contratos.
Mientras éstos alcanzan los 1 mil millones de pesos, las multas apenas ascienden a 1 millón de pesos.
Por ello es que el funcionario reconoce que actualmente las sanciones no funcionan para desincentivar la comisión de infracciones por parte de las compañías contratadas por el gobierno federal.
La situación de la propia SFP es muestra de ello: de los 132 contratistas sancionados en los primeros cuatro años del sexenio, únicamente 19 han saldado su deuda con el fisco. La mayoría de éstos aparece en el listado del SAT reportados con “baja manual por pagos” y sólo cuatro casos, cuyas multas suman 320 mil 280 pesos, figuran como asuntos terminados por pago.
Pero el funcionario se muestra más preocupado por la regulación que por la liquidación de las sanciones. Aldaz Romero sostiene que hay “un vacío legal importante”, toda vez que la norma actual sólo castiga incumplimientos administrativos de las empresas, mientras que en el caso de los servidores públicos se les puede castigar penalmente por actos de corrupción.
Por ello, defiende la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, con la que se darían facultades a los organismos contralores para sancionar penalmente a las personas morales.
La iniciativa de dicha ley fue aprobada en abril pasado por el Senado de la República y desde entonces se encuentra congelada en la Cámara de Diputados. Durante su discusión en el Senado, el legislador petista Ricardo Monreal Ávila rechazó la propuesta de dotar de facultades jurisdiccionales a instancias administrativas como la SFP, los órganos internos de control o las áreas de quejas y responsabilidades.
El argumento esgrimido por el senador fue que éstas “han demostrado ser inoperantes y disfuncionales al tratar de erradicar la corrupción, la ineptitud, la ineficacia y la falta de competitividad”.
Mecanismo recurrente pero poco eficaz
De acuerdo con datos de la Función Pública sobre los sancionados en la administración pública federal, desde el comienzo del gobierno calderonista y hasta diciembre de 2010 se han resuelto 1 mil 424 asuntos que han derivado en sanciones a proveedores y contratistas. De éstos, la mayoría han concluido en sanciones económicas e inhabilitaciones para participar en las contrataciones públicas.
Se trata de una proporción de 85 por cada 100 resoluciones, a las que se suma el 13 por ciento de aquellos procedimientos que han derivado en penas económicas. Pero, en los cobros, esta incidencia no se refleja, pues la recaudación se ha mantenido por debajo del 10 por ciento.
Durante los primeros cuatro años del sexenio, las dependencias en las que más se reportaron sanciones a proveedores fueron las filiales de Pemex: Exploración y Producción con 168 procedimientos; Petroquímica, con 80 procedimientos; Gas y Petroquímica Básica, 76 procedimientos; y Refinación, 54 procedimientos. A éstas se suman 28 casos del corporativo de la paraestatal. Le siguen en número de proveedores sancionados el Instituto Mexicano del Seguro Social, con 192 procedimientos.
Aldaz Romero explica que estas dependencias están a la cabeza en procedimientos sancionatorios porque se encuentran entre las que más contrataciones realizan.
Otras instancias públicas con un alto número de sanciones a proveedores son la Comisión Federal de Electricidad (86), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (40), Aeropuertos y Servicios Auxiliares (34) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (30).
Contralínea solicitó una entrevista con el jefe del SAT, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, para conocer por qué el porcentaje de cobro de multas ha sido tan bajo. Hasta el cierre de edición, el área de comunicación de dicho órgano no había dado respuesta.
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